福州中级法院再审判决撤销原一审、二审行政裁定 本律师团队代理的黄先生诉区政府不履行征收补偿法定职责一案胜诉

律师观点分析

不履行征收补偿法定职责再审案经典案例

本律师团队代理的委托人黄先生诉区政府不履行征收补偿法定职责一案，历经一审、二审、再审等程序，终获胜诉。一审法院裁定驳回委托人的起诉→提起上诉，福州中级法院裁定驳回上诉、维持原判→申请再审，福建省高级法院裁定指令福州中级法院再审→福州中级法院再审裁定撤销原一审、二审裁定，指令一审法院继续审理。

裁判要点：区政府印发的案涉征地补偿意见中并无相关土地行政主管部门组织实施征地补偿的内容，而是确定由相关指挥部及镇政府实施征地补偿工作，不应简单地以土地管理法实施条例的规定排除区政府负有履行征地补偿法定职责，应认定区政府为具体组织实施土地征收补偿法定职责的主体。

裁判文书

福建省福州市中级人民法院

行政裁定书

(2022)闽01行再XX号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄某某，男，196X年X月X日出生，汉族，住福建省福州市某某区XX号。

委托诉讼代理人：田党胜，北京市盈科（广州）律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福州市某某区人民政府

再审申请人黄某某因与被申请人福州市某某区人民政府（以下简称某某区政府）不履行征收补偿法定职责一案，不服本院（2021)闽01行终9XX号行政裁定，向福建省高级人民法院申请再审。福建省高级人民法院于2022年6月22日作出（2022)闽行申1XX号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人黄某某的委托诉讼代理人田党胜，被申请人某某区政府的委托诉讼代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

黄莫某申请再审称，请求：一、撤销福州铁路运输法院作出的（2021 )闽8601行初ＸＸ号行政裁定及本院作出的(2021)闽01行终9ＸＸ号行政裁定；二、指令福州铁路运输法院对本案继续审理。事实理由：一、二审裁定驳回黄某某的起诉，适用法律错误。一、某某区政府负有向黄某某履行征收补偿的法定职责，是本案的适格被告。一、二审裁定认定对涉案土地房屋负有补偿安置职责的主体为有关土地行政主管部门而非某某区政府没有事实依据，适用法律错误。1.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。自然资源部于2020年3月30日公布的《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）第三十一条规定：“县（市）人民政府根据法律、法规的规定和听证情况确定征地补偿安置方案后，组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。对个别未签订征地补偿安置协议的，县(市）人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。”上述修订草案（征求意见稿）第三十一条规定体现了《土地管理法》第四十七条规定的立法本意，拟删除《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十五条第三款规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）已于2021年9月1日施行,该条例第三十一条规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”新土地管理法实施条例明确征地补偿决定作出主体为县级以上人民政府，即县（市）以上人民政府负有作出征地补偿安置决定的法定职责。被征收人与征收实施单位未达成征地补偿协议，被征收人有权依法要求县级以上政府履行征收补偿法定职责，作出征收补偿决定。本案中，涉案土地补偿问题既未通过协商解决，也无法定主体作出补偿决定，黄某某作为合法土地、房屋的被征收人已于2020年10月27日向某某区政府邮寄了《履行征收补偿法定职责申请书》，要求其对涉案土地补偿依法予以补偿并作出征收补偿决定，即黄莫某已依法先行申请某某区政府依法履行补偿职责，要求依法作出征收补偿决定，某某区政府在合理期限内拒绝作出补偿决定，黄某某要求某某区政府依法履行补偿法定职责合法有据。2.某某区政府在一审中提交了黄某某与福州市某某区首占人民政府、福州市房屋征收工程有限公司于2020年4月28日签订的《房屋征收补偿协议书》，该协议书载明：根据《某某区人民政府征收土地方案公告》……因国道316线某某漳港至营前段(首占段)房屋征收项目需要，甲方（房屋征收部门：福州市某某区某某人民政府）委托丙方房屋征收实施单位：福州市房屋征收工程有限公司）征收乙方（黄某某）坐落于某某镇某某村的房屋。该协议书证明，土地房屋征收的依据是《某某区人民政府征收土地方案公告》，福州市某某区某某人民政府作为土地房屋征收部门应为接受某某区政府委托负责辖区路段（某某段）的征收补偿安置工作，而福州市某某区某某人民政府又委托福州市房屋征收工程有限公司征收原告的土地房屋，即从事具体的征收补偿安置事宜，有关土地行政主管部门（某某区自然资源与规划局）并未具体组织实施首占段的土地房屋征收补偿工作。本案《某某区人民政府征收土地方案公告》的发布机关为某某区政府，根据上述法律规定，本案的补偿义务主体是某某区政府。某某区政府在下级政府机关福州市某某区某某人民政府未完全履职的前提下，黄某某向某某区政府提出履行征收补偿申请，某某区政府应当依法履行征收补偿法定职责。3.—、二审裁定适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定与本案案情不符，适用法律错误。二、本案的争议焦点是某某区政府是否为本案的适格被告。本案中，黄某某向一审法院起诉，请求判令某某区政府对其集体土地房屋履行征收补偿法定职责。据此，有权作出征收集体土地房屋补偿决定的机关为某某区政府。黄某某以某某区政府为被告提起本案之诉，被告主体适格。因此，一审法院裁定驳回黄某某的起诉，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定，明显不当。

某某区政府辩称，案涉房屋为某某祖厅，黄某某提供的土地使用证登记的信息显示，其对该祖厅117.5平方米集体土地享有共有使用权，但未具体分摊各共有人的共有使用权份额;上述117.5平方米为共有土地使用权面积，非共有房屋所有权面积。因存在“卖厝不卖厅”的传统说法，案涉原祖厅的族人与非祖厅族人住户之间对祖厅的所有权归属存在争议；案涉房屋无房屋所有权证，祖厅共有部分的份额未作分割，住户（包括黄某某）之间对共有部分的份额确定亦存在争议。在祖厅共有部分权属未确认的情况下，黄某某要求某某区政府履行法定职责的条件还未具备。综上，某某区政府认为，福建省高级人民法院虽认定某某区政府应当履行征收补偿安置职责，但因案涉房屋存在权属争议，黄某某所享有的房屋所有权份额未经有权机关确认或共有人未协商达成协议的情况下，其要求某某区政府对其主张的补偿安置权益作出征收补偿决定还不具备条件，其要求某某区政府按其要求作出征收补偿决定无事实和法律依据，故请求本院维持原裁定。

黄某某向一审法院起诉请求：1.确认某某区政府不履行征收补偿法定职责的行为违法；2.责令某某区政府按黄某某于2020年10月27日提交的《履行征收补偿法定职责申请书》作出征收补偿决定；3.本案诉讼费由某某区政府承担。

一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，在农村集体土地征收过程中，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，双方当事人均确认案涉房屋位于农村集体土地上，依据前述法规和规章规定，负有补偿安置职责的主体应为相关土地行政主管部门，而非本案被告某某区政府。同时，原告要求行政机关对其主张的共有使用117.5平方米、埕地60.81平方米、厅42.77平方米、走廊62.27平方米予以征收补偿，但其提交的《集体土地建设用地使用证》中仅载明其共有使用权面积为117.5平方米，未明确具体分摊的面积或份额，且案外人对共有部分权属存在争议。原告应先就争议部分的房屋、土地与相关权利人达成协议或通过民事诉讼确认权属及所占份额后，再要求行政机关履行征收补偿职责。综上，原告要求被告履行征收补偿职责明显缺乏事实依据，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告黄莫某的起诉。

黄莫某不服，向本院提出上诉请求：1.撤销一审行政裁定，指令一审法院继续审理本案；2.—审、二审诉讼费由某某区政府负担。

本院二审认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。榕政办2011〔31〕号《福州市城区集体土地房屋征收补偿若干意见（试行）》第五点规定，被征收人与征收单位达不成补偿协议，在房屋货币补偿金额到位或者提供产权调换房屋(周转房）的地点和面积后，由土地行政主管部门责令限期交地。本案中，在签约期内上诉人黄某某未签订征收补偿协议的情况下，应由土地行政主管部门先行给与被征收人补偿并作出责令限期交地决定。上诉人黄某某要求被上诉人履行法定补偿安置职责的诉讼请求，没有事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，结果并无不当。另，一审法院认为上诉人应先就争议部分的房屋、土地与相关权利人达成协议或通过民事诉讼确认权属及所占份额后，再要求行政机关履行征收补偿职责，对于该观点，本院二审不予认可。

本院二审裁定：驳回上诉，维持原裁定。

本院再审认为，黄某某因认为其房屋在案涉集体土地的征收范围内，某某区政府未就其案涉土地房屋的共有使用权等部分进行补偿，其在向某某区政府提出补偿申请而未得到答复后提起本案诉讼，请求确认某某区政府不履行征收补偿法定职责违法，责令某某区政府作出补偿决定。当事人起诉认为行政机关不履行支付征地补偿职责的，应当以具体组织实施补偿职责的行政机关为被告。根据黄某某提供的《集体土地建设用地使用证》《某某区人民政府征收土地方案公告》《某某区人民政府关于印发国道G316线（某某漳港至营前段）工程项目土地房屋征收补偿意见（试行）的通知》、某某镇政府的《宣传手册》、房屋征收补偿协议书等在案证据能够证明，某某区政府在组织实施案涉土地征收过程中，通过其设立的相关指挥部以及所属镇政府具体开展案涉土地征收补偿工作，黄某某主张的案涉土地房屋在征地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十七条的规定，结合某某区政府组织实施土地征收补偿的实际情况，本案中，应认定某某区政府为具体组织实施土地征收补偿法定职责的主体，其应为本案适格被告。虽然，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十五条第三款的规定，征地补偿安置由市、县土地行政主管部门组织实施，市、县土地行政主管部门为履行征地补偿安置法定职责的主体。但本案中，某某区政府印发的案涉征地补偿意见中并无相关土地行政主管部门组织实施征地补偿的内容，而是确定由相关指挥部及镇政府实施征地补偿工作，故不应简单地以上述实施条例的规定排除某某区政府负有履行征地补偿法定职责。同时，原二审适用的榕政办2011〔31〕号《福州市城区集体土地房屋征收补偿若干意见（试行）》第五点规定，涉及的是交付土地和申请强制执行事项，与履行征收补偿职责事项无关，不适用于本案。故原裁定以某某区政府非适格被告为由驳回黄莫某的起诉，系适用法律不当。

综上，原裁定适用法律不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下：

一、撤销本院（2021 )闽01行终9XX号行政裁定及福州铁路运输法院（2021 )闽8601行初XX号行政裁定；

二、指令福州铁路运输法院继续审理。

审判长连某

审判员张某

审判员谢某

2022年9月26日

书记员郭某